中華民國國家公園學會 ::: 專文專欄 :::

國家公園計畫委員會的功能與責任 - 林建元

從土地資源的規劃與管理體系來看，在現行法令體制下，國家公園計畫、都市計畫及區域計畫等三者並列為國家三大計畫管理體系，國家公園計畫委員會的地位相當於內政部的都市計畫委員會。自從內政部於民國六十五年九月成立國家公園計畫委員會並召開第一次會議，距今將近二十五年，國家公園計畫委員會的運作確有必要檢討以求改進。

國家公園法是國家公園設立與管理的根據，依該法第三條規定，「國家公園的主管機關為內政部」；而依第四條規定，「內政部為選定、變更或廢止國家公園區域或審議國家公園計畫，應設置國家公園計畫委員會，委員為無給職」。簡言之，國家公園計畫委員會的功能主要有二個，一個是選定，變更或廢止國家公園的所在與範圍；另一項功能則是審議國家公園計畫的擬定與變更。對於與國家公園計畫審議無關的經營管理，則完全是內政部營建署本於行政職權執行的工作。由此可見，國家公園計畫委員會的責任就是善盡社會良知，與運用專業知識，確保國家公園計畫的品質與合理性，以達成各個國家公園當初設置的理想與目標。

理論上，國家公園經營管理的成果與品質決定於各個國家公園計畫擬訂的品質及執行的效能，也就是計畫力與執行力的綜合作用結果。計畫擬訂的好，但執行不確實，最後得到的國家公園品質就不會太好。反之，即使有很好的執行能力，但計畫內容不好，實際得到的公園環境品質自然也不會太好。所以說，如果我們對國家公園的品質不滿意，那麼國家公園委員會也要負起大約一半的責任。

對於公共事務的決策管理，依據政治學的原理，確保權力運作客觀公正的最有效辦法就是遵循「權責對稱」原則，享受與行使權力的人應該要為其所作的決定負起責任，這就是西方政治所謂的「Accountability」。反過來說，一個沒有權責對稱的制度設計，就可能造成權力濫用或誤用。以國家公園計畫的審議為例，如果作決定的委員會不必為其所作的決定負責，就很難確保計畫的審議品質。很不幸的，目前國家公園計畫委員會的設置就是一個有權無責的審議單位，其他如環保署的環評委員會、內政部的都市計畫委員會、區域計畫委員會也是如此，就政府組織設計的觀點來看，這些審議單位都需要受到適度的社會監督，才能確保權力的妥適運用。

基本上，組織只是一個由人所組成與運作的行政機器，委員與行政幕僚共同決定了委員會的開會審議品質。目前的國家公園計畫委員會共有二十九位委員，其中十三位是中央政府各相關機關的代表，另有八位是國家公園所在的縣市政府首長，其餘的八位是學者專家。根據本人過去三年參與國家公園計畫委員會的經驗，專家學者的出席情形並不踴躍，中央政府各機關的代表則多只是關心與其部會相關的業務，至於地方政府的首長則理所當然地為各種開發案積極發言。在學者委員比例偏低且出席並不踴躍的情形下，如何落實國家公園環境資源的保育功能，確實是滿令人擔心的。

政府機關要進步就必須要適時地加以檢討及改革，才能符合社會的期待。國家公園計畫委員會要進步就必須分別由“國家公園計畫”“委員會”與“委員”等三個方面同時加以檢討改進，茲提出以下建議供讀者參考。

一、“國家公園計畫”的體制改革
我國的國家公園計畫擬訂及執行制度大都模仿都市計畫的制度。目前政府正在積極推動都市計畫制度之改革，以適應經濟、人口及科技環境變化的需求。然而，面對永續發展的世界潮流，似乎人們並不在乎國家公園計畫制度的改革需要。在不健全的計畫制度之下，即使“委員會”的委員們表現一百分，最終結果也是要打折扣。建議政府趕快以專案研究計劃方式針對國家公園計畫體制的改革方向與措施加以檢討。

二、“委員會”的組織改革
針對國家公園計畫委員會的組織與運作方式，建議以下改革作法：

1. 調整專家委員比例：建議比照環境影響評估委員會的作法，專家學者的委員應占全部委員的三分之二以上，以提高政府部門外專業人士的影響力。

2. 建立專家聽証制度：由於國家公園計畫的審議常需依賴各種不同專業的知識，但專家委員只有八名，不可能涵蓋所有領域。如果計畫案的審查能有專家聽証制度的配合，應可提高計畫審議的透明度與專業性。

3. 建立申訴的獨立裁判制度：目前的委員會有權無責，為避免權力誤用或濫用，體制內的制衡方式之一就是建立申訴管道，由第三者組成的專業團體對申訴案加以覆議，而且申訴人的資格應不必限定於開發案申請人，以便納入不同環境保育團體的意見。

4. 由專家委員擔任會議主席：政府官員由於受到立法委員的直接監督，在會議上的發言比較不願得罪民意代表。由於會議主席對於審議的進行過程與決定具有很大的影響力，由專家委員擔任主席或可有效避免民意代表的政治壓力。

三、“委員”的人事改革
針對國家公園委員會的委員，提出以下的改革建議：

1. 提高專家委員的出席率：就近兩年的會議情形來看，專家委員的出席率並不理想。由於委員的任期一聘兩年，碰到出席意願不高的委員也沒有辦法。建議明文規定，對半年內一次會議也沒出席過的委員隨時改聘，把位置留給真正願意服務社會的學者。

2. 實施職前講習：國家公園計畫委員會的專家委員多是各種科學領域的專家，對國家公園計畫的特定名詞也不一定搞得清楚，於是在審議的場合很難發揮作用。為了提昇委員的審議能力，建議模仿美國的制度，對委員實施職前講習。

3. 加強社會監督：為了提高國家公園計畫委員會的權責對稱性，體制外的作法就是加強社會的監督，特別是媒體與國家公園學會之類的專業團體，應積極監督委員會的審議過程與決定內容，給予適當壓力以間接提昇審議品質。

國立台灣大學建築與城鄉研究所教授　林建元

更新時間：2004/06/14